Banovina: Anatomija Zaborava– spora birokracija ili plansko napuštanje naroda?

Pet Godina Čekanja u Limenom Ljesu

Zamislite hladnoću koja prodire kroz tanke metalne stijenke kontejnera, ne kao privremeni gost, već kao stalni, neželjeni član kućanstva. Zamislite neizvjesnost svakog novog jutra, gotovo pet godina nakon što je tlo pod nogama izdalo sve što ste poznavali. Za previše obitelji na Banovini, ovo nije misaoni eksperiment, već svakodnevica. Život u limenom, neadekvatnom smještaju, postao je trajno stanje, simbol slomljenih obećanja i zaborava od strane države koja se obvezala na pomoć. Početni val nacionalne solidarnosti, koji je ujedinio Hrvatsku u danima nakon katastrofe, ispario je u labirintima birokracije, ostavljajući iza sebe gorak okus napuštenosti.

Katastrofa koja je pogodila Sisačko-moslavačku županiju 29. prosinca 2020. godine bila je seizmički događaj iznimne razorne snage. U 12 sati i 19 minuta, potres magnitude 6.2 prema Richteru, s epicentrom svega pet kilometara jugozapadno od Petrinje, u selu Strašnik, oslobodio je silu koja je u nekoliko sekundi promijenila krajolik i sudbine. Intenzitet u epicentru procijenjen je na VIII-IX stupnjeva EMS ljestvice, što označava vrlo teška i razorna oštećenja. Ovaj glavni udar bio je samo kulminacija seizmičke aktivnosti koja je započela dan ranije, 28. prosinca, potresom magnitude 5.0, a nastavila se nizom od preko 265 naknadnih potresa magnitude veće od 1.0 samo u prva tri dana.   

Znanstveni podaci dodatno oslikavaju brutalnost ovog događaja. Prema mjerenjima Američkog geološkog zavoda (USGS), vršno ubrzanje tla (PGA) dosegnulo je nevjerojatnih 114% gravitacije ($g$), a vršna brzina tla (PGV) iznosila je 0,813 m/s. Ove brojke, nerazumljive laicima, za inženjere i seizmologe predstavljaju jasan dokaz sile koja premašuje projektne standarde za većinu građevina i koja neizbježno vodi u masovno uništenje. Posljedice su bile trenutačne i stravične: sedam ljudskih života je izgubljeno, uključujući trinaestogodišnju djevojčicu u Petrinji i oca i sina u Majskim Poljanama, a deseci su ozlijeđeni. Gradonačelnik Petrinje izjavio je da je pola grada uništeno. Bolnice, škole, crkve i obiteljski domovi urušili su se u prašinu, a neprekidni niz naknadnih potresa produljivao je agoniju i dodatno oštećivao već narušene strukture.   

Labirint Birokracije: Zakon Koji Postoji i Stvarnost Koja Ubija

Nakon potresa, kao odgovor na krizu, donesen je Zakon o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije. Predstavljen kao sveobuhvatan pravni okvir, zakon je trebao osigurati jasan put za obnovu, definirajući različite modele pomoći: od popravka nekonstrukcijskih elemenata, preko pojačanja konstrukcije, do cjelovite obnove i gradnje zamjenskih obiteljskih kuća. Na papiru, stvoren je sustav. U stvarnosti, za tisuće građana, taj se sustav pretvorio u neprobojni labirint čiji su hodnici popločani frustracijom, neizvjesnošću i očajem.   

Ključna prepreka koja se neprestano navodi kao glavni razlog zastoja obnove jesu “neriješeni imovinsko-pravni odnosi”. Ovaj izgovor, koji su godinama ponavljali predstavnici vlasti, postao je univerzalno opravdanje za nečinjenje. Međutim, detaljna analiza samog Zakona o obnovi otkriva šokantnu istinu: zakon je predvidio taj problem i ponudio jasna rješenja. Srž problema ne leži u nedostatku zakonskih alata, već u svjesnoj ili nesvjesnoj odluci nadležnih institucija da te alate ne koriste.

Članak 23. Zakona o obnovi predstavlja ključni dokaz ove tvrdnje. Ova odredba eksplicitno i nedvosmisleno propisuje kako postupiti u situacijama kada se stvarno stanje vlasništva ne podudara sa stanjem u zemljišnim knjigama. Zakonodavac je, svjestan povijesno nesređenog stanja katastra i zemljišnih knjiga u ruralnim dijelovima Hrvatske, ponudio čitav niz alternativnih načina za dokazivanje vlasništva. Vlasništvo se, prema zakonu, može dokazivati:   

• Ispravama prikladnim za zemljišnoknjižni upis.
• Dokazivanjem neprekinutog slijeda izvanknjižnih stjecanja.
• Provođenjem zemljišnoknjižnog ispravnog postupka.
• Javnom ispravom ili službenim dokumentom izdanim od geodetskih i katastarskih tijela, poput posjedovnog lista.
• Aktom nadležnog tijela ili ugovorom na temelju kojeg se stječe pravo vlasništva.
• I, što je najvažnije za tisuće obitelji, “iznimno, ovjerenom izjavom podnositelja zahtjeva pod materijalnom i kaznenom odgovornošću, koju je potpisao zajedno s dva svjedoka”.   

Ova posljednja točka trebala je biti “ventil za nuždu” – mehanizam koji osigurava da nitko ne ostane bez krova nad glavom zbog birokratskih zavrzlama koje se vuku desetljećima. Međutim, praksa na terenu pokazuje da je ovaj ključni članak zakona sustavno ignoriran. Izvješće Pučke pravobraniteljice za 2023. godinu pruža konkretan i poražavajući dokaz. U slučaju stradalnice iz Siska, čija je obnova zaustavljena zbog neprovedene ostavine nakon smrti majke i brata, Ured pučke pravobraniteljice izravno je predložio Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine (MPUGDI) primjenu Članka 23. i prihvaćanje ovjerene izjave. Ministarstvo je to odbilo, inzistirajući na dugotrajnom i skupom sudskom postupku. Time je institucija, koja bi trebala provoditi zakon, postala glavna prepreka njegovoj svrsi. Umjesto da iskoristi zakonsku mogućnost za rješavanje problema, Ministarstvo je stvorilo umjetnu i za mnoge nepremostivu barijeru, osuđujući ljude na godine čekanja.   

Oružje Zaborava: Rokovi i Isključenost

Drugi mehanizam tihog isključivanja građana iz sustava obnove bili su rokovi. Konačni rok za podnošenje svih zahtjeva bio je 31. prosinac 2023. godine. Na prvi pogled, rok od tri godine može se činiti razumnim. Međutim, takvo razmišljanje ignorira specifičnu demografsku i socijalnu stvarnost Banovine. Za starije, bolesne, informatički nepismene i socijalno izolirane stanovnike zabačenih sela, ovaj rok nije bio prilika, već giljotina. Mnogi od njih nisu imali pristup informacijama, internetu, pomoći pri ispunjavanju kompleksnih obrazaca ili sredstvima za putovanje do izmještenih ureda u Sisku ili Glini.   

Birokratska Magla: Struktura Koja Zbunjunje

Konačno, sama struktura državnih tijela zaduženih za obnovu pridonijela je kaosu i osjećaju nemoći kod građana. Umjesto jednostavnog i jasnog centra za pomoć, stvorena je fragmentirana mreža institucija s nejasnim nadležnostima. Građani su se suočavali s Ministarstvom prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine (MPUGDI) , Središnjim državnim uredom za obnovu i stambeno zbrinjavanje (SDUOSZ) , te bezbrojnim sektorima, upravama i pododsjecima unutar njih, svaki sa svojim telefonskim brojevima i e-mail adresama.   

Postojali su kontakti za “podnošenje zahtjeva”, drugi za “provedbu obnove”, treći za “uklanjanje i gradnju”, četvrti za “podršku i privremeni smještaj”, peti za “konstrukcijsku obnovu”, šesti za “nekostrukcijsku obnovu”. Za prosječnog čovjeka, a pogotovo za stariju osobu koja je upravo izgubila dom, snalaženje u ovoj birokratskoj magli bilo je nemoguće. Ova prekomjerna kompleksnost nije znak temeljitosti, već simptom disfunkcionalnog sustava koji odgovornost prebacuje s jedne adrese na drugu, pretvarajući potragu za pomoći u iscrpljujuću i često uzaludnu odiseju.   

Sjenke Prošlosti: Je li Obnova nakon Domovinskog rata Bila Pravednija?

U potrazi za smislom današnjeg neuspjeha, mnogi stanovnici Banovine, kao i korisnik koji je potaknuo ovaj izvještaj, okreću se prošlosti i postavljaju bolno pitanje: kako je moguće da je država, koja je uspjela obnoviti tisuće kuća u ratom razorenoj zemlji 1990-ih, danas nesposobna obnoviti domove nakon prirodne katastrofe? Usporedba obnove nakon Domovinskog rata s današnjom obnovom nakon potresa otkriva fundamentalnu razliku ne toliko u slovu zakona, koliko u duhu njegove provedbe i, najvažnije, u postojanju jasne političke volje.

Nakon vojno-redarstvene operacije “Oluja”, Hrvatska se suočila s golemim zadatkom obnove uništenih područja. Hrvatski državni sabor je u ožujku 1996. donio Zakon o obnovi. No, obnova je započela i prije formalnog donošenja zakona, vođena hitnošću i strateškim ciljem. Već 1995. godine, obnovljeno je više od 5.000 teško oštećenih i više od 10.000 manje oštećenih stambenih jedinica, što je omogućilo povratak 46.000 prognanika i izbjeglica. Ove brojke, gledane iz današnje perspektive zastoja na Banovini, djeluju gotovo nevjerojatno.   

Današnja obnova na Banovini pati od potpune inverzije prioriteta. Duh zakona zamijenjen je slijepim držanjem za proceduru. Strateški cilj povratka ljudi zamijenjen je administrativnim ciljem ispunjavanja obrazaca i zadovoljavanja forme. Državna tijela, umjesto da budu servis građanima u nevolji, postala su čuvari procedure, a zaštita države od potencijalnih pravnih rizika postala je važnija od zaštite građana od smrzavanja u kontejnerima. Dok je nekada cilj bio sagraditi kuću, danas se čini da je cilj proizvesti “čist” administrativni akt, bez obzira na ljudsku cijenu. Misija SDUOSZ-a o demografskoj revitalizaciji danas zvuči kao okrutna ironija dok se ista ta institucija bori s vlastitom neučinkovitošću koja izravno pridonosi demografskom slomu Banovine.

Naravno, važno je zadržati nijansiran pristup i izbjeći romantiziranje prošlosti. Obnova nakon Domovinskog rata nije bila bez mana. Mnogi stručnjaci danas upozoravaju da ta obnova “očito nije dobro napravljena” u smislu kvalitete gradnje, što se tragično pokazalo upravo u potresu 2020., kada su brojne “obnovljene” kuće pretrpjele teška oštećenja ili se urušile. Postojali su i problemi s korupcijom i zlouporabama. Međutim, ključna razlika ostaje: unatoč svim nedostacima, postojao je zamah, postojala je brzina i postojao je jasan cilj – vratiti ljude kući. Danas na Banovini nema ni zamaha, ni brzine, a čini se ni jasnog cilja, osim onog da se zadovolji forma. Kontrast je poražavajući i svjedoči o dubokoj eroziji sposobnosti i, što je još važnije, volje države da služi svojim građanima kada im je najpotrebnija.   

Demografska Eutanazija Banovine

Najteža optužba koja se može čuti od očajnih stanovnika Banovine jest da spora i neefikasna obnova nije samo slučajnost ili nesposobnost, već da funkcionira kao de facto politika depopulacije – tiha demografska eutanazija regije koja je ionako na izdisaju. Iako je dokazivanje svjesne namjere gotovo nemoguće, analiza demografskih podataka u kombinaciji s analizom administrativnih praksi otkriva da je ishod djelovanja države funkcionalno identičan takvoj politici. Stvaranjem birokratskih prepreka koje nesrazmjerno pogađaju starije, siromašne i izolirane, država aktivno ubrzava odumiranje jedne cijele regije.

Demografska slika Sisačko-moslavačke županije i prije potresa bila je alarmantna. Podaci Popisa stanovništva iz 2021. godine, u usporedbi s onima iz 2011., svjedoče o demografskom slomu epskih razmjera. Grad Petrinja je u deset godina izgubio gotovo 20% stanovništva, pavši s 24.671 na 20.165 stanovnika. Grad Glina izgubio je preko 22% stanovništva, smanjivši se s 9.283 na 7.207 stanovnika. Grad Sisak, središte županije, pao je s 47.768 na 40.185 stanovnika. Cijela Hrvatska bilježi pad broja stanovnika od 9,64% u istom razdoblju, no brojevi za pogođena područja znatno su gori od nacionalnog prosjeka, što ukazuje na duboku i dugotrajnu krizu.   

Kada se zbroje svi elementi – drastična depopulacija, starenje stanovništva, nametanje neprilagođenih birokratskih procedura i ignoriranje zakonskih mehanizama koji bi mogli olakšati proces – teško je oteti se zaključku da je ishod, ako ne i namjera, ubrzano demografsko čišćenje. Ostavljajući starije ljude da godinama žive i umiru u kontejnerima, država šalje jasnu poruku: za vas ovdje više nema budućnosti. Obnova, koja je trebala biti čin revitalizacije, pretvorila se u posljednji čavao u lijes jedne od najranjivijih hrvatskih regija.

Poglavlje 4: Glasovi Zaboravljenih: Ljudska Cijena Državnog Nemara

Statistika i pravna analiza, koliko god bile poražavajuće, ne mogu u potpunosti dočarati dubinu ljudske patnje uzrokovane državnim nemarom. Iza broja neriješenih zahtjeva i članaka zakona stoje stvarne ljudske sudbine – priče o izgubljenom dostojanstvu, narušenom zdravlju i uništenoj nadi. Ovo poglavlje prevodi makroanalizu neuspjeha u mikro-svjedočanstva o njegovoj ljudskoj cijeni, koristeći konkretne studije slučaja koje je zabilježilo i verificiralo neovisno tijelo – Ured pučke pravobraniteljice. Ovi primjeri nisu anegdote, već dokazni materijal o sustavnom karakteru problema.

Statistika patnje je neumoljiva. Prema podacima s početka 2024. godine, od potresa je podneseno ukupno 39.703 zahtjeva za obnovu. Doneseno je 27.656 akata. Iako se dinamika rješavanja ubrzala u odnosu na prve godine nakon potresa, ovi brojevi skrivaju surovu stvarnost. Prvo, i dalje postoji ogroman zaostatak od preko 12.000 neriješenih zahtjeva. Drugo, i još važnije, doneseni “akt” ili “rješenje” ne znači i početak radova, a kamoli završenu obnovu. Za mnoge je to samo još jedan papir u nizu papira, dok njihov život i dalje stoji zarobljen u privremenom smještaju.   

Studije slučaja iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2023. godinu daju lice ovoj statistici :   

• Slučaj 1: Obitelj u labirintu nasljedstva. Priča stradalnice iz Siska, već spomenuta u ovom izvještaju, paradigmatski je primjer kako država stvara probleme tamo gdje zakon nudi rješenja. Njena obnova zaustavljena je zbog neprovedene ostavine nakon smrti majke i brata. Iako je Ured pučke pravobraniteljice izričito tražio od Ministarstva da primijeni Članak 23. Zakona o obnovi i prihvati ovjerenu izjavu kao dokaz vlasništva, Ministarstvo je to odbilo. Posljedica? Obitelj je ostala zarobljena u birokratskom limbu, osuđena na čekanje sudskog postupka koji može trajati godinama, dok njihova oštećena kuća dodatno propada. Ovo nije samo birokratska sporost; ovo je aktivno nanošenje štete građanima odbijanjem primjene postojećeg zakona.
• Slučaj 2: Mijenjanje naljepnica i pravna nesigurnost. Brojni građani suočili su se s problemom gdje su njihove kuće, prvotno označene crvenom naljepnicom kao neuporabljive, nakon ponovnog pregleda dobile žutu ili zelenu naljepnicu. U nekim slučajevima, naknadno je utvrđeno da uzrok lošeg stanja zgrade nije isključivo potres, već i ranije loše održavanje. To je ljude ostavilo u potpunom pravnom vakuumu – bez prava na potpunu obnovu ili gradnju zamjenske kuće, ali i dalje sa zgradom koja je opasna za život. Pučka pravobraniteljica predviđa da će mnoge od ovih situacija imati i sudske epiloge, što znači dodatne godine neizvjesnosti i troškova za stradalnike.   
• Slučaj 3: Nevidljivi ljudi – sudbina podstanara. Posebno je teška situacija ljudi koji su u trenutku potresa bili podstanari ili zaštićeni najmoprimci. Dio njih, zbrinut u organiziranom smještaju poput Hostela Arena u Zagrebu, suočava se s potpunom neizvjesnošću. Oni nisu dobili nikakav formalni akt kojim bi se utvrdilo njihovo pravo na smještaj, rok zbrinjavanja i mogućnost pravnog lijeka. Njihovi prihodi često su preniski za plaćanje tržišnog najma, a sustav obnove ih ne prepoznaje kao nositelje prava. Oni su postali nova kategorija socijalno ugroženih, nevidljivi za sustav i bez ikakve dugoročne perspektive.   
• Slučaj 4: Komunikacijski šumovi s teškim posljedicama. Izvješće navodi i primjer obitelji koja je imala pravomoćnu Odluku o obnovi po jednom modelu, ali je željela prijeći na model novčane pomoći za samoobnovu, ohrabrena informacijama dobivenim na javnim tribinama. Međutim, kada su to zatražili, odbijeni su. Problem je nastao zbog birokratske zbrke oko terminologije; “Odluka o obnovi” imala je različitu pravnu snagu ovisno o propisu po kojem je donesena. Ova praksa korištenja istih termina za akte različite pravne snage, kako upozorava pravobraniteljica, stvara ogromnu pravnu nesigurnost i produbljuje nepovjerenje građana u institucije koje bi im trebale pomagati.   

Ovi slučajevi, službeno dokumentirani, nisu izolirani incidenti. Oni su simptomi duboko disfunkcionalnog sustava. Oni pokazuju kako se apstraktni problemi – ignoriranje zakona, loša komunikacija, pravna nesigurnost i neprilagođenost procedura – prelamaju preko leđa stvarnih ljudi, pretvarajući njihove živote u višegodišnju agoniju. To je ljudska cijena državnog nemara.

Zaključak: Izdana Solidarnost i Put Naprijed

Pet godina nakon razornog potresa, obnova Banovine postala je mračni spomenik izdanim obećanjima i slomu državnog aparata. Analiza provedena u ovom izvještaju nedvosmisleno pokazuje da katastrofalni neuspjeh obnove nije primarno posljedica nedostatka novca, prirodnih prepreka ili manjkavog zakona. On je, prije svega, posljedica dubokog i sustavnog sloma političke volje, administrativne sposobnosti i, ono najvažnije, temeljne ljudske empatije od strane institucija zaduženih za pomoć svojim građanima.

Središnji nalaz jest da je izgovor o “neriješenim imovinsko-pravnim odnosima” lažna prepreka. Zakon o obnovi, u svom Članku 23., pružio je jasne i provedive mehanizme za prevladavanje tog problema, uključujući i mogućnost dokazivanja vlasništva ovjerenom izjavom svjedoka. Sustavno ignoriranje ove odredbe od strane Ministarstva, potvrđeno u izvješćima Pučke pravobraniteljice , prebacuje odgovornost s građana na državu. Neuspjeh nije u zakonu, već u njegovoj zlonamjernoj ili krajnje nesposobnoj provedbi.   

Usporedba s obnovom nakon Domovinskog rata dodatno naglašava današnju paralizu. Dok je tada postojala jasna strateška misija – povratak ljudi – koja je nadilazila birokratske prepreke, danas je procedura postala sama sebi svrhom, a ljudska patnja postala je njena kolateralna žrtva.   

Na najtežu optužbu, onu o “planiranoj politici” demografskog uništenja, ovaj izvještaj zaključuje sljedeće: iako se zla namjera ne može dokazati u sudskom smislu, ishod djelovanja države identičan je ishodu namjerne politike napuštanja. Implementacijom kompleksnog, neprilagođenog i birokratski rigidnog sustava na demografski opustošenu i ostarjelu populaciju, država je svojim (ne)djelovanjem postala aktivni sudionik u socijalnoj i demografskoj smrti Banovine.   

Put naprijed zahtijeva radikalan zaokret od dosadašnje prakse. Neuspjeh se ne može popraviti sitnim korekcijama, već zahtijeva hitne, odlučne i sveobuhvatne mjere. Na temelju provedene analize i preporuka Pučke pravobraniteljice, nužno je poduzeti sljedeće korake:

1. Hitna i obvezujuća primjena Članka 23. Zakona o obnovi: Vlada Republike Hrvatske mora izdati obvezujuću uputu Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine da proaktivno i bez odgode primjenjuje sve alternativne metode dokazivanja vlasništva propisane zakonom, s posebnim naglaskom na prihvaćanje ovjerenih izjava. Svako daljnje odbijanje primjene ovog članka mora biti sankcionirano.
2. Otvaranje novog, produženog roka za podnošenje zahtjeva: U skladu s preporukom Pučke pravobraniteljice, nužno je otvoriti novi rok za podnošenje zahtjeva u trajanju od najmanje godinu dana kako bi se uključili svi oni koji su zbog starosti, bolesti, siromaštva ili neinformiranosti propustili prethodni rok.   
3. Uspostava proaktivnih mobilnih timova za pravnu i administrativnu pomoć: Umjesto da tjera iscrpljene ljude da putuju u urede, država mora doći k njima. Potrebno je formirati multidisciplinarne mobilne timove (pravnici, socijalni radnici, administratori) koji će sustavno obilaziti sva sela i zaseoke na pogođenom području i na licu mjesta pomagati građanima u prikupljanju dokumentacije i ispunjavanju zahtjeva.
4. Radikalno pojednostavljenje procedura i komunikacije: Sve procedure, obrasci i zahtjevi moraju se revidirati s jednim ciljem: maksimalnom jednostavnošću. Komunikacija institucija mora biti jasna, nedvosmislena i prilagođena prosječnom građaninu, a ne pravnim stručnjacima, kako izričito preporučuje i Pučka pravobraniteljica.   
5. Izdavanje jasnih rješenja s rokovima i pravnim lijekom: Svaki građanin u bilo kojem obliku privremenog smještaja, uključujući bivše podstanare, mora dobiti pisani akt koji definira njegovo pravo, jasan rok zbrinjavanja i uputu o pravnom lijeku. Pravna neizvjesnost mora prestati.   

Obnova Banovine postala je test karaktera hrvatske države – test njezine učinkovitosti, pravednosti i humanosti. Na tom testu, ona je do sada pala. Svaki novi dan koji stanovnici Banovine provedu u kontejnerima nije samo njihova osobna tragedija, već i trajna mrlja na savjesti cijelog društva. Neuspjeh da se djeluje sada i odlučno neće biti samo administrativni propust, već konačna izdaja građana kojima je država obećala sigurnost i dom, i kao takav će ostati zabilježen kao jedna od najvećih sramota suvremene Hrvatske.